原衛(wèi)生部政策與管理研究專家委員會委員 周壽祺 

 新醫(yī)改的“十二五”規(guī)劃提出加快健全全民醫(yī)保體系。在完善基本醫(yī)保管理體制方面，要求探索整合職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度管理職能和經(jīng)辦資源。在確保基金安全和有效監(jiān)管的前提下，鼓勵以政府購買服務(wù)的方式，委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險機(jī)構(gòu)經(jīng)辦各類醫(yī)療保障管理服務(wù)。在筆者的理解中，任何一個醫(yī)療保障 (含醫(yī)療保險，除特指外)當(dāng)其目標(biāo)選定后，目標(biāo)包含定性、定量、時間、空間四要素，應(yīng)從立法、管理、經(jīng)辦、監(jiān)督等功能上定位。

立法 規(guī)范地說，應(yīng)先立法，后實施。但在中國境內(nèi)改革的實踐中，往往“摸著石頭過河”，先實施，后立法，最多制定一個行政規(guī)章。如從1952年8月政務(wù)院發(fā)布《國家工作人員公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防實施辦法》,到1998年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，再到2011年7月1日正式實施《社會保險法》，歷經(jīng)長達(dá)幾十年。而目前，“?；?rdquo;的法律依據(jù)是《社會保險法》。該法第二條規(guī)定要建立基本醫(yī)療保險險制度；第三條規(guī)定“堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的的方針”。

管理 縱觀世界各國的醫(yī)療保障行政管理，有統(tǒng)一于社會保障部門的，也有統(tǒng)一于衛(wèi)生部門的，其之所以長期存在這種狀態(tài)，源出于利弊并存，取決于決策意向。

現(xiàn)今，在管理的功能定位上，中國境內(nèi)的職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險劃歸人力資源和社會保障部門主管，新型農(nóng)村合作醫(yī)療劃歸衛(wèi)生部門主管，這是在特定歷史條件下形成的?！渡鐣ｋU法》第七條規(guī)定“國務(wù)院社會保險行政部門負(fù)責(zé)全國的社會保障管理工作。”為克服“政出多門”之弊，行政管理,包括制定規(guī)章、出臺政策、監(jiān)管基金等，建議由一個部門主管。在這個前提下，才是“國務(wù)院其他部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的社會保險工作。”

經(jīng)辦 世界各國對醫(yī)療保障的的經(jīng)辦呈多元化狀態(tài)，不僅有社會保障或衛(wèi)生部門經(jīng)辦，也有政府委托保險公司或銀行經(jīng)辦。中國境內(nèi)在上世紀(jì)八九十年代醫(yī)改時，有勞動行政部門所屬的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，也有衛(wèi)生行政部門所屬的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，還有保險公司參與的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，政府不列編制與預(yù)算。

如廈門、寧波、新鄉(xiāng)市和縣(市)級的監(jiān)利、江陰等地試行政府主管、保險公司經(jīng)辦的模式。蘇州也曾試圖由中國銀行和IBM公司合作經(jīng)辦，但由于多種原因未經(jīng)科學(xué)評估就逐步弱化消失。在這當(dāng)中，江陰市堅持至今。

2011年12月，衛(wèi)生部高級官員視察后，對江陰市探索建立政府組織推動、衛(wèi)生行政部門監(jiān)管、保險機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的新農(nóng)合運(yùn)作機(jī)制，不斷完善新農(nóng)合資金征繳、報銷經(jīng)辦、運(yùn)行監(jiān)管、醫(yī)療服務(wù)等，最大限度地提高“新農(nóng)合”資金使用效率，降低運(yùn)行成本，確保新型農(nóng)村合作醫(yī)療健康可持續(xù)發(fā)展，提高了廣大農(nóng)民群眾的醫(yī)療保障水平給予高度評價。

然而，《社會保險法》對經(jīng)辦機(jī)的歸屬均未作統(tǒng)一規(guī)定。從實踐看，筆者認(rèn)為這同樣適用“政事分開”、“管辦分開”的原則，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)宜定為法人單位，獨立依法行使權(quán)責(zé)，不必強(qiáng)求成為某一行改管理部門的附設(shè)機(jī)構(gòu)。它與定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)、定點藥店的關(guān)系屬民事的協(xié)議關(guān)系，適用《民法》，而不是行政管理關(guān)系。在功能上，鑒于現(xiàn)狀如前所述，基本醫(yī)療保險可由“管理中心”經(jīng)辦；補(bǔ)充醫(yī)療保險可交由保險公司經(jīng)辦。

監(jiān)管 醫(yī)保是一項重大民生工程，事關(guān)群眾切身利益，應(yīng)遵循科學(xué)發(fā)展觀，堅持群眾參與，專家論證，政府決策的程序，不宜單一由“專家論證”，更不宜單一由“領(lǐng)導(dǎo)拍板”。

根據(jù)《社會保險法》，在加強(qiáng)人大、政府監(jiān)管的同時，建議按第八十條規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)應(yīng)成立社會保險監(jiān)管委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)行情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監(jiān)督。“經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)建立定期向其報告的制度。”

同時，根據(jù)《社會保險法》第七十八、八十條規(guī)定，政府財政、審計部門和社會保險監(jiān)督委員會的審計結(jié)果，應(yīng)當(dāng)向社會公開。而當(dāng)前的要務(wù)就是盡快讓這些法規(guī)實施到位。

現(xiàn)行《社會保險法》對各類醫(yī)療保障管理服務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的歸屬未作統(tǒng)一規(guī)定。從實踐看，筆者認(rèn)為應(yīng)適用“政事分開”、“管辦分開”的原則，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)宜定為法人單位，獨立依法行使權(quán)責(zé)，不必強(qiáng)求成為某一行改管理部門的附設(shè)機(jī)構(gòu)